Der zur Eindämmung der Corona Pandemie in ganz Deutschland, also auch in Bayern, verhängte Shutdown hatte und hat weitreichende Konsequenzen, die zum Großteil mit ganz massiven Eingriffen in die Grundrechte der Betroffenen verbunden waren und verbunden sind. Ein Kernstück der durch die Bayerischen Staatsregierung erlassenen Dritten Bayerischen Infektionsschutzmaßnahmenverordnung (3. BayIfSMV) ist dabei die in § 4 der Verordnung getroffene Regelung über Betriebsschließungen, wonach der Betrieb sämtlicher Einrichtungen angeordnet wurde, die nicht den notwendigen Verrichtungen des täglichen Lebens, sondern der Freizeitgestaltung dienen. Ausdrücklich erwähnt wurden dabei neben Fitnessstudios auch Sport- und Spielplätze, und da die Verordnung keinerlei Differenzierung vornimmt, grundsätzlich auch Golfplätze.
Die Golfanlage Bergkramerhof in Wolfratshausen hatte es insoweit ja schon mehrfach in die Medien geschafft, weil der Geschäftsführer der Betriebs GmbH, der zugleich in Personalunion auch noch Präsident des Vereins ist, Dr. Josef Hingerl, von Anfang an die Sinnhaftigkeit einer solchen Regelung medienwirksam in Abrede gestellt hat. Sein Kampf gegen die Windmühlen Bayerischer Bürokratie erinnert an den Don Quijote de la Mancha. Gut gemeint im Ergebnis aber in der Sache erfolglos, denn seine formal rechtswidrige Öffnung des Golfplatzes unter Verstoß gegen die 3. BayIfSMV war auch 2 Tage später schon wieder beendet, nachdem das Landratsamt mit Bescheid die Rechtswidrigkeit der Öffnung festgestellt und für jeden weiteren Tag der Öffnung ein Zwangsgeld von 25.000 € angedroht hat, so dass der Bergkramerhof, so schnell wieder geöffnet hatte, auch wieder geschlossen wurde. Dass er jetzt am heutigen Montag, den 11.05.2020, wie alle anderen Golfplätze in Bayern auch, wieder öffnen darf, ist, wie manche vielleicht meinen könnten, keine Folge der Causa Bergkramerhof, sondern hat nur damit zu tun, dass die Rechtsverordnung bis zum 10. Mai befristet war, also ohnehin nur eine Woche später ihr rechtliches Ende gefunden hat. Nichtsdestotrotz konnten, wenigstens 2 Tage lang, einige Golfer ihre Schläger am Bergkramerhof schwingen. Die 400 €, die das Landratsamt Bad Tölz Wolfratshausen für den Erlass des Bescheids zur Zwangsgeldandrohung verlangt, wurden sicherlich durch Greenfeeeinnahmen um ein Vielfaches kompensiert. Versteht man die formelle rechtswidrige Öffnung richtigerweise als bloße mediale Werbemaßnahme, dann ist das Vorhaben aufgrund der bundesweiten Medienpräsenz im Sinne des Erfinders aber sicherlich geglückt. Chapeau!
Gleichwohl sind die Vorgänge rund um die Öffnung und Schließung der Golfanlage Bergkramerhof aus rechtlicher Sicht durchaus, nicht nur für Golfer, interessant, weil dies exemplarisch das widerspiegelt, was die Corona Pandemie in rechtlicher Sicht mit sich bringt, nämlich neben zahlreichen Eingriffen in die Freiheitsrechte der Bürger auch eine erhebliche Unsicherheit darüber, was der Staat darf und was er nicht darf, bzw. was er tut oder was er unterlässt, so dass wir uns im nachfolgenden den Vorgang aus rechtlicher Sicht einmal etwas näher ansehen möchten.
Öffnung des Golfplatzes war kein Akt der Selbstjustiz, sondern ziviler Ungehorsam
„Die Ungeduld rechtfertigt keine Selbstjustiz“ titelte ein Bericht in der Süddeutschen Zeitung vom 05.05.2020. Aufhänger war dabei ein Kommentar des Präsidenten des Bayerischen Golfverbands, Arno Malte Uhlig, der seit April 2018 von Amts wegen sozusagen der Bayerische Obergolfer ist. Berücksichtigt man nun, dass der sich so Äußernde, nicht nur ein herausgehobenes Amt in einem Golfverband bekleidet, sondern von Berufs wegen Notar, also Jurist, ist, dann ist die Äußerung doch einigermaßen überraschend, weil die Öffnung des Golfplatzes entgegen der geltenden Verordnung rechtlich ein Akt des zivilen Ungehorsams war, aber natürlich keine Selbstjustiz, wie hier einer breiten Leserschaft glauben gemacht wurde. Von Selbstnotiz spricht man nämlich nur dann, wenn derjenige, der selbst Opfer eines Verbrechens geworden ist, die Bestrafung des Täters selbst in die Hand nimmt und nicht den staatlichen Organen, also der Justiz, überlässt. Cineasten unter den Lesern wird da vielleicht sofort der Film „Ein Mann sieht rot“ mit dem Schauspieler Charles Bronson in der Hauptrolle in den Sinn kommen, der als meuchelnder Familienvater durch den Film zog, um brutale Übergriffe auf seine Familie an den potentiellen Tätern zu sühnen. Rechtlich korrekt wäre es vielmehr gewesen die eigenmächtige Öffnung des Golfplatzes contra legem als Akt des sog. zivilen Ungehorsams einzustufen. Man versteht darunter eine Form politischer Partizipation, die bis in die Antike zurückreicht. Dabei geht es darum, dass durch einen symbolischen, aus Gewissensgründen vollzogen, und damit bewussten Verstoß gegen rechtliche Normen der Handelnde mit einem Akt zivilen Ungehorsams auf die Beseitigung einer Unrechtsituation abzielt und damit sein moralisches Recht auf Partizipation zum Ausdruck bringt. Es handelt sich dabei um eine Form der Beteiligung der Bürger am politischen Prozess der Willensbildung und Entscheidung des Staates. In einer parlamentarischen Demokratie, wie wir sie in Deutschland haben, sind die Bürger nämlich nicht, wie vielleicht manche meinen, zu einer schweigenden Mehrheit verdammt. Stattdessen können durch zivilen Ungehorsam Interessen, die in der Wahrnehmung unterrepräsentiert sind, durch die Partizipation der Bürger in den politischen Prozess einfließen.
Die eigenmächtige Öffnung des Golfplatzes ist ja dann auch nicht etwa in einer Nacht und Nebel Aktion erfolgt, wie dies regelmäßig bei Selbstjustiz der Fall wäre, sondern bereits im Vorfeld, noch überhaupt bevor der Bayerische Ministerpräsident, Dr. Markus Söder, den offenen Brief erhalten hat, ist dieser nicht nur an zahlreiche Presseorgane versandt, sondern auch großflächig über Mailverteiler im Internet verbreitet worden.
Eigenmächtige Öffnung des Golfplatzes war nur der letzte Akt einer andauernden Protesthaltung
Auch bereits davor, nämlich seit Anbeginn der staatlichen Schutzregelungen, mit denen auch Golfplätze, nach Auffassung des Verfassers unreflektiert, als Sportanlagen eingestuft und damit aus Gründen des Infektionsschutzes geschlossen wurden, hatte der Bergkramerhof ja stets werbewirksam protestiert. Während zunächst die Auffassung vertreten worden war, die Regelung würde nicht für Golfplätze gelten, da Bewegung an der frischen Luft gesund sei, und die Geschäftsführung den Mitgliedern auch nach Inkrafttreten der Rechtsordnung das „Spazierengehen in Begleitung von Golfschlägern“ empfohlen hatte, wurde in einem nächsten Schritt, als eben dies untersagt wurde, die Bürokratie damit „gekitzelt“, dass nunmehr, natürlich medial begleitet, der Golfplatz für Spaziergänge der Allgemeinheit zugänglich gemacht wurde. Um die gesetzlichen Regelungen ad absurdum zu führen durften also Spaziergänger, wie beim Golfbetrieb auch, in sogenannten 2er Flight, also 2 Personen, im Abstand von jeweils 10 Minuten nach telefonischer Voranmeldung und mit Starter über den Golfplatz flanieren. Erst, als dann bereits wieder die Golfplätze in Österreich, aber auch teilweise in anderen Bundesländern geöffnet hatten, nur eben in Bayern nicht, wollte der „Don Quichotte vom Bergkramerhof“ das in der Verordnung angeordnete Verfallsdatum, nämlich den 10.05.2020, nicht mehr abwarten und hat seinen Golfplatz dann bereits eine Woche vorher, nämlich am 03.05.2020 unter (bewusstem) Verstoß gegen § 4 der 3. BayIfSMV geöffnet. Aus Sicht der Golfer aber nur mit mäßigem Erfolg, weil bereits 2 Tage später die vom Landratsamt verfügte Zwangsgeldandrohung dem regen Treiben am Bergkramerhof dann doch schnell wieder ein Ende gesetzt hat. Dass die gesamte Causa rechtlich mehr eine Farce, als eine Straftat oder ein Vergehen darstellt, verdeutlicht, dass das Landratsamt, soweit ersichtlich, kein Problem damit hatte, dass Menschen, die keine Golfschläger mit sich führen, geordnet, d. h. in kleinen Gruppen und mit gehörigem Abstand, über den Platz laufen, während das Mitführen von Golfschlägern dann als KO-Kriterium eingestuft wurde. Hier wird deutlich, dass geltendes Recht sich nicht immer mit gesundem Menschenverstand decken muss. Berücksichtigt man auch noch die weitreichenden Öffnungsmaßnahmen die im Laufe der vergangenen Woche seitens der Staatsregierung getroffen wurden, dann wirkt die getroffene Zwangsgeldanordnung zur Durchsetzung der (rechtswidrigen) Verordnung auch mehr als Politikum, denn als Akt zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Bei richtiger Sachbehandlung hätte der Verstoß zwar als Ordnungswidrigkeit sanktioniert werden können. Eine Schließung wäre aber aufgrund der allgemeinen Lockerungen für den Rest der Woche nicht erforderlich gewesen. Ganz im Gegenteil. Wenn die Staatsregierung keine Bedenken hatte Kinderspielplätze zu öffnen, dann gab es auch keine rechtliche Rechtfertigung dafür Golfplätze bis zum Verfalldatum der Verordnung weiter geschlossen zu halten.
Recht und Ordnung
Bei der Dritten Bayerischen Infektionsschutzmaßnahmenverordnung handelt es sich um ein sog. Gesetz eben nur materiellen Sinn. Dies bedeutet, dass eine solche Rechtsvorschrift nicht von der Legislative, also vom Gesetzgeber, erlassen wurde, sondern sie stammt von der Exekutive, hier konkret vom Bayerischen Staatsministerium für Gesundheit und Pflege. Solche Rechtsverordnungen müssen, stets eine Grundlage in einem formellen Gesetz haben, also einem Gesetz, das ein Parlament erlassen hat. Als Rechtsgrundlage wird deshalb in der Verordnung auf § 32 S. 1 des Infektionsschutzgesetzes (IfSG) verwiesen.
Mögliche Rechtsbehelfe
Aufgrund des in Deutschland geltenden Gewaltenteilungsgrundsatzes können solche Rechtsvorschriften unmittelbar im Rahmen eines sog. Normenkontrollverfahrens nach § 47 VwGO zur Nachprüfung dem VGH (Verwaltungsgerichtshof; in anderen Bundesländern Oberverwaltungsgericht) vorgelegt werden. Antragsberechtigt ist dabei jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden sowie jede Behörde. Zur Abwehr schwerer Nachteile oder wenn dies aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist, besteht daneben die Möglichkeit nach § 47 Abs. 6 VwGO zusätzlich zu dem Normenkontrollantrag einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zu stellen. Soweit eine Verletzung Bayerischer Grundrechte gerügt wird, besteht in Bayern daneben die Möglichkeit nach Art. 98 S. 4 BV, 55 Verfassungsgerichtshofsgesetz (VerfGHG) eine sog. Popularklage zum Bayerischen Verfassungsgerichtshof zu erheben. Dieses Recht steht jedermann zu, es ist also – im Gegensatz zur Normenkontrolle – keine Antragsbefugnis erforderlich.
Bereits an dieser Stelle wird deutlich, dass der Gewaltenteilungsgrundsatz bei der Coronagesetzgebung faktisch umgangen werden kann, weil die erlassenen Rechtsverordnungen meist nur eine kurze Geltungsdauer haben, im vorliegenden Fall bis zum 10.05.2020, und losgelöst von der Möglichkeit im Normenkontrollverfahren einen Eilantrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zu stellen, aufgrund der langen Laufzeiten bei Gericht eine Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der gesetzlichen Regelung erst zu einer Zeit zu erwarten ist, in der die Verordnung längst außer Kraft getreten ist. Aber auch die Möglichkeit vorab eine Eilentscheidung im Rahmen einer laufenden Normenkontrolle zu erhalten, ist aus Sicht der Betroffenen nicht wirklich ein „scharfes Schwert“, weil – ebenso wie bei Eilentscheidungen im Rahmen von Verfassungsbeschwerden – die Hürden hierfür sehr hoch sind. Aus Sicht eines einzelnen Golfspielers, der grundsätzlich wohl antragsberechtigt wäre, werden sich nämlich kaum so schwerwiegende Nachteile darstellen lassen, dass eine Eilentscheidung begründbar wäre. Aber auch ein Golfclub, für den eine (rechtswidrige) Schließung weitreichendere Folgen, jedenfalls aus wirtschaftlicher Sicht, haben kann, dürfte eine Begründung, die eine Eilentscheidung rechtfertigt, durchaus diffizil sein.
Rüge der Verletzung von Grundrechten
In der Sache wurde ja stets damit argumentiert, dass der Golfplatz geöffnet werden müsse, weil die Schließung gegen Grundrechte verstoßen würde und deshalb rechtswidrig sei. Diese Argumentation ist durchaus rechtlich nachvollziehbar und würde so im Rahmen eines Gerichtsverfahrens auch vom Verfasser vertreten werden. Als verletzte Grundrechte kommen hier neben der allgemeinen Handlungsfreiheit, Art. 2 Abs. 1, der Berufsfreiheit, Art. 12 GG, dem Eigentumsgrundrecht Art. 14 GG, auch eine Verletzung des in Art. 3 Abs. 1 GG verankerten Diskriminierungsverbot in Betracht, weil bei den erstgenannten Grundrechten unter dem Gesichtspunkt des Infektionsschutzes die Schließung von Golfplätzen zwar ein legitimes Ziel ist und die Schließung auch als geeignete Maßnahme erscheint, sie ist aber weder erforderlich noch angemessen, weil es gleich geeignete und mildere Mittel gegeben hätte, sicherzustellen, dass niemand, der die Möglichkeit zur Bewegung an frischer Luft auf seinem Golfplatz nutzt, gefährdet ist. der Verordnungsgeber hat sich hier selbst ad absurdum geführt, weil er in § 7 Abs. 3 Nummer 7 ausdrücklich die Bewegung und sportliche Betätigung an der frischen Luft als Grund für das Verlassen der eigenen Wohnung normiert hat. Eine Begründung dafür, warum eine solche Bewegung mit allen möglichen Sportgeräten auf Wegen, Wiesen und in Parkanlagen legitim sei, auf eine Golfanlage dagegen nicht, hat er nicht geliefert. Diskriminierend ist die Regelung aber nicht nur deshalb, weil spätestens ab dem Zeitpunkt, in dem in anderen Bundesländern Golfplätze geöffnet haben, kein rechtlicher Grund mehr vorhanden war, die Golfplätze in Bayern weiterhin geschlossen zu halten. Diskriminierend, aber auch unverhältnismäßig ist nach Auffassung des Verfassers auch, dass bei den Betrieben, die geschlossen wurden, nicht hinreichend differenziert, sondern regelrecht alles über einen Kamm geschoren, wurde. Wenn nämlich im Hinblick auf den Infektionsschutz ein Golfplatz im gleichen Atemzug mit dem Betrieb eines Bordells genannt wird, dann macht dies dann doch deutlich, dass hier alles und jedes in einen Topf geworfen wurde, ohne gebotene Abstufungen und Differenzierungen vorzunehmen. Der Gleichheitsgrundsatz gebietet es nämlich nicht Gleiches ungleich und andererseits nicht ungleiches gleich zu behandeln. Allein ein Blick in öffentliche Parks, wie beispielsweise den Englischen Garten in München, aber auch auf zahlreiche Radwege, macht deutlich, dass das Aufeinandertreffen von Personen auf einem Golfplatz, der mehrere Hektar groß ist und auf dem sich gleichzeitig, verteilt auf 18 Spielbahnen, maximal 72 Personen in einem Abstand von mindestens 100 m bewegen, wesentlich unwahrscheinlicher ist, als bei allen anderen Aktivitäten an frischer Luft, wie Spazierengehen, Joggen oder Radfahren, an denen sich der Verordnungsgeber offensichtlich nicht gestört hat. Golfplätze liegen regelmäßig abgelegen in der freien Natur und sind von Feldern und Wiesen umgeben. Bälle auf einer neben dem Golfplatz gelegenen Wiese zu schlagen wäre wohl, wenn der erforderliche Mindestabstand eingehalten wird, nicht zu beanstanden gewesen. Bälle auf der Golf bis zu schlagen dagegen nicht. Die dahintersteckende Logik erschließt sich – aus rechtlicher Sicht – nicht. Es geht hier ausschließlich um eine rechtliche und nicht um eine moralische Betrachtung. Solange allerdings von Behördenseins das Spazierengehen auf einem Golfplatz, oder aber das Joggen auf den dazugehörigen Wegen nicht zu beanstanden ist, erscheint es aus Sicht des Verfassers schon fast „unmoralisch“ die Ausübung des Golfsports ohne rechtfertigenden Grund, also willkürlich, zu untersagen. Dies erst recht, wo in Bayern – im Gegensatz zu anderen Bundesländern – jedenfalls bei normalen Witterungsbedingungen, die Golfsaison ohnehin sich lediglich auf einen Zeitraum von 6 Monaten begrenzt. In § 7 Abs. 3 Nr. 7 der Verordnung ist dann wiederum sogar geregelt, dass Sport und Bewegung an der frischen Luft, alleine oder mit einer weiteren im selben Hausstand leben Person oder mit Angehörigen des eigenen Hausstands ein triftiger Grund sei, um die eigene Wohnung zu verlassen. Von daher ist die Haltung des Bayerischen Golfverbandes, in dem 187 Clubs und 137.741 Golfspieler (Stand 30.09.2019) organisiert sind, bei dem es sich also um eine Interessenvertretung handelt, aus rechtlicher Sicht ohnehin nicht, aber nach Auffassung des Verfassers auch aus moralischer Sicht, nicht nachvollziehbar. Gerade vor dem Hintergrund der vorgenannten Ausnahmeregelung wäre es seine Aufgabe und seine Verpflichtung gewesen klarzustellen, dass bei Beachtung der gesetzlich geregelten Vorgaben auch das begehen eines Golfplatzes, nicht nur ohne Golfschläger, zulässig ist, anstatt sich um das Image des Golfsports zu sorgen.
Materiell-rechtlich gibt es also gute Argumente dafür, dass der Staat hier im Eifer des Gefechts Maßnahmen ergriffen hat, die einer rechtlichen Nachprüfung nicht standhalten würden, weil die Eingriffe in die Grundrechte eines jeden einzelnen Golfspielers, aber insbesondere der Golfclubs, bei denen viele jedes Jahr aufs Neue ums wirtschaftliche Überleben kämpfen, unverhältnismäßig und willkürlich erscheinen.
Auch rechtswidrige staatliche Regelungen sind bindend
Formalrechtlich ist es allerdings in Deutschland grundsätzlich so, dass Gesetze und Verbote, gleichgültig, ob sie rechtmäßig oder rechtswidrig sind, beachtet werden müssen. Der Klassiker in der Juristenausbildung, mit denen man als Ausbilder Jurastudenten immer wieder reinlegen kann, ist die Frage, ob ein Verkehrszeichen, bei dem es sich rechtlich um einen Verwaltungsakt in Form einer Allgemeinverfügung handelt, auch dann beachtet werden muss, wenn es erkennbar rechtswidrig ist, weil beispielsweise übersehen wurde ein mobiles Halteverbotschild, nachdem dieses seinen vorübergehenden Zweck erreicht hatte, zu entfernen. Viele meinen dann, dass man parken dürfe und anschließend ein Bußgeldbescheid deshalb aufgehoben werden müsste, weil er die Grundlage, nämlich das Halteverbotsschild rechtswidrig gewesen ist. Diese Sichtweise ist aber rechtlich nicht korrekt. Ein solcher Bußgeldbescheid würde nicht aufgehoben werden, weil es hier nicht auf den materiellrechtlichen Verstoß, sondern lediglich auf den formellrechtlichen Verstoß ankommt, nämlich im Halteverbot geparkt zu haben.
Ähnlich verhält es sich also auch in der Causa Bergkramerhof. Selbst, wenn die Verordnung und die darauf gestützten Verbote rechtswidrig sind, ist unsere Rechtsordnung so aufgebaut, dass diese Rechtswidrigkeit es nicht rechtfertigt sich darüber hinweg zu setzen, sondern stattdessen muss der rechtswidrige Zustand erst durch ein entsprechendes Gerichtsurteil kassiert werden.
Es ist zu unterstellen, dass dem Geschäftsführer, Präsidenten, der sich hier über bestehendes Recht hinweggesetzt hat, durchaus alles bekannt war, er aber bewusst aus den vorgenannten Gründen einen anderen Weg beschritten hat. Die einen finden es clever, die anderen unverschämt. Hier kann aber jeder auch anderer Meinung sein, denn auch die Meinungsfreiheit ist ein Grundrecht, das derartige Überlegungen schützt. Aber auch dies wird (nicht nur) in Zeiten von Corona häufig „vergessen“, weil manche Zeitgenossen gerne Mitbürger, die getroffenen Maßnahmen auf deren Sinnhaftigkeit hinterfragen ganz schnell als „Verschwörungstheoretiker“ und damit „Spinner“ abstempeln. Denn derjenige, der nicht im Mainstream denkt, wird seit einiger Zeit, auch schon vor Corona, überraschend schnell diskreditiert. Wer so agiert, der hat das Wesen der Demokratie, die gerade durch den Kampf von Meinungen Gegenmeinung geprägt ist und auch geprägt sein muss, nicht verstanden…
Anmerkung:
Der Verfasser war selbst bis 2009 Mitglied am GC Bergkramerhof und ist jetzt im GC München-Riedhof. Insoweit ist der also auch zwangsweise Mitglied im Bayerischen Golfverband und bemüht sich, bislang allerdings vergeblich, Auskunft darüber zu erhalten, welche Maßnahmen der Bayerische Golfverband zur Wahrung der Interessen seiner Mitglieder getroffen hat, um die aus Sicht des Verfassers rechtswidrige Schließung der Golfplätze frühzeitig zu beenden und gegebenenfalls im Wiederholungsfall zu verhindern.
